『한국 아동복지의 변천과정』에 관한 역사적 고찰

-★사회복지

『한국 아동복지의 변천과정』에 관한 역사적 고찰

이쁜꽃향 2007. 3. 31. 17:27

Ⅰ. 서 론(들어가는 글)

아동복지란 아동의 건강한 삶을 보장하기 위한 국가와 사회 그리고 민간단체의 다양한 노력들 즉, 법과 정책 그리고 행정뿐 아니라 전문가에 의한 구체적인 서비스를 총칭하는 말이다.

우리나라의 아동복지는 사회복지의 여러 분야 중 가장 오랜 역사와 전통을 가진 분야이다.

고대사회에서부터 요보호 아동은 진궁구제와 애민혜율의 제도 하에 국가시책의 일환으로서 우선적으로 구호되었고 공적뿐만 아니라 민간차원에서도 민가수양 등의 형태로 그 생명이 보호육성 되어 왔다.

이조시대에 와서는 이러한 보호시책 등이 법제화되어 대상 아동의 분류 및 감독 관리 운영 등이 관에 의해 집행되었다(안영미, 1997).

아동문제와 관련된 현대산업사회의 상황을 고려해보면, 취업여성의 증가, 이혼으로 인한 가족해체현상, 자녀양육에 있어 남성의 역할증대, 핵가족화의 경향, 가치관의 변화 등을 그 특징으로 지적할 수 있다(장인협, 1989).

맑스(K. Mark)가 주장한 내용에 의하면,「산업혁명으로 인해 생산 장소는 ‘가정’에서 ‘시장’으로 이동되고, 산업생산제도 하에서 노동자는 그 노동으로부터 소외된다」고 하였다.

사실 산업사회에서는 이러한 「생산의 사회화」에 따라「재생산의 사회화」가 팔연적으로 뒤따르게 되고, 전통사회에서 부모의 1차적 권한이며 책무였던 아동문제가 여러 가지 가정외적 전문기관에 위탁됨으로써, 현대의 근로부모는 노동으로부터 소외될 뿐 아니라 부모의 역할로부터도 소외되고 있는 실정이다.

이와 같이 현대 한국사회 상황과 이에 따른 인간들의 행동양식이 변화하고 있음에도, 한국사회는 아동문제와 관련되는 제반 제도적․물질적 여건이나 사회구성원들의 의식수준이 이것에 미치지 못하고 있으며, 아동의 권리에 대한 국가적․사회적 관심도 극히 낮은 수준에 머물고 있다.

특히 한국의 아동복지 서비스는 사회변화와 아동문제에 대한 예방적 차원의 정책적 노력이 따르지 못하고, 다만 치료․보완적이며 시설보호중심으로 되어있다.

사실 기존의 잘못된 법령, 제도, 시설 및 프로그램 등이 존속되고 있기 때문에 오히려 문제아동을 새롭게 배출할 가능성이 높아지고 있다(박자옥, 1997).

복지의 주체는 개인, 가족, 이웃 및 지역사회, 종교집단, 국가 등 다양하다.

그러나 1880년대 독일에서 최초의 복지국가가 출현한 이후 현대 국가의 성격을 규정짓는 주요 요인으로 복지가 도입되게 된다.

국가는 정복과 약탈로부터 복지제공의 주체가 되었으며, 복지의 제공이 국가기능의 중심으로 등장했고, 권리로서의 복지개념(T. M. Marshall의 시민권개념)이 확산되면서 국민을 위한 복지국가가 국가를 위한 복지를 대치하게 되었다.

이러한 복지에 대한 기대와 관심은 한국의 경우 1987년을 기점으로 증가하게 되는데 이러한 “복지의 폭증” 현상은 경제성장과 더불어 발생한 복지욕구의 증가에 따른 국가복지에의 관심이 증가되었음을 의미한다(김태성과 성경륭, 1983).

우리나라의 경우 해방 후 사회적 혼란기에 가장 먼저 시작된 근대적 의미의 복지가 아동복지 즉, 시설보호중심의 아동복지였다고 한다면 이후 50여년간의 아동복지의 역사속에서 나타난 아동복지에 관한 관점은 구체적으로 정책을 통해 반영되었다고 할 수 있다.

아동복지정책은 아동복지의 가치에 따라 형성된 사상이 반영된 하나의 복지현상으로 파악할 수 있으며, 이러한 현상은 역으로 아동복지의 가치와 상호작용하게 되는 것이다.

그리고 이러한 가치는 시대와 상황에 따라 변하게 되는데 정책의 변화는 곧 그러한 가치변화와의 관련 속에서 이루어지게 된다.

그러므로 한국사회의 아동복지는 정책의 변화를 통해 반영되고 있는데, 이를 조사함은 우리나라아동복지의 역사를 이해하는 것과 더불어 현 상황을 파악하는데 도움이 된다.

따라서 우리나라의 아동복지의 발달과정을 살펴봄으로서 우리나라 아동복지의 현재를 정확하게 인식할 수 있으며, 더불어 사회복지를 전공하는 학도로서 아동복지의 미래에 대해 고민해 보는 시간을 가져보고자 하는데 그 의의가 있다 하겠다.¹⁾

Ⅱ. 본 론

제 1장. 아동복지에 대한 이론적 배경

1. 아동복지의 개념²⁾

아동복지는 아동(child)과 복지(welfare)의 합성어인데, welfare라는 영어단어는 well(잘, 훌륭히, 충분히....)이라는 부사와 fare(살아가다, 지내다)라는 동사의 합성어로 ‘편안히 잘 지내는 것’을 의미한다.

아동복지란 아동을 대상으로 한 주관적인 행복한 삶의 상태가 아니라 그러한 상태로 향한 실천적인 행동까지도 포함하는 적극적이고 능동적인 개념임을 알 수 있다(이숙종 외,1997:64).

아동복지는 가족이 정상적인 아동보호와 사회화 기능을 수행할 수 없을 때 국가와 그 사회제도가 후원하고 승인하고 직접 실천하는 구체적이고 명백한 정책과 서비스의 체계를 말한다.

아동복지 개념의 핵심은 아동양육의 책임을 수행하는데 장애가 있는 가족의 기능을 대리하고 보충하는 데 있다. 아동복지서비스의 기능이 작동되고 있을 경우 보호가 필요한 아동이 그의 본래의 환경에서 계속 보호를 받게 되는 것이고, 가능하다면 최선을 다하여 그의 가정으로 복원하도록 돕는 것이다.

또한 그렇게 할 수 있도록 그가 성장하여 온 지역사회의 능력을 함양하는 것이다(김현용 외, 1997). 이처럼 아동복지라는 용어는 가족제도의 기능을 보호하는 잔여적 의미의 개념, 하나의 독립된 사회제도로서의 개념, 활동분야 서비스로서의 개념들을 각각 내포하고 있음을 알 수 있다.

아동복지의 정의는 역사성을 강조하거나 혹은 특정 관심 영역을 강조하여 혹은 특정 관심 영여역을 강조하여 학자마다 달리 표현하기도 하지만 대표적인 정의를 알아보면 다음과 같다.

1)「Encyclopedia of Social Work」에 의하면 아동복지는 아동들이 행복하게 살고, 잠재 능력을 최대 한도로 발휘할 수 있고, 신체적으로 건강하고 정신적으로 건전한 개인으로 성장, 발달하기 위한 광범위한 활동을 포함한다. 또한 아동복지는 가정 생활을 유지, 강화하면서 건전한 아동발달을 가져올 수 있는 지역사회생활을 영위하게 하는 데 관심이 있다고 하였다(이은화 외, 1991).

2)「Kadushin」에 의하면 넓은 의미의 아동복지란 모든 아동들의 행복 및 사회적응을 위해 심리적, 생물적 잠재력을 개발시켜 주기 위한 각종의 방법이며, 좁은 의미의 아동복지는 특수한 문제를 가진 아동과 그 가정을 대상으로 전문적인 기관에서 행하는 특수한 서비스를 말한다.

3) 우리나라의「사회복지사전」에 의하면 아동복지란 일반적으로 특수한 장애를 가진 아동은 물론 모든 아동들이 가족 및 사회의 일원으로서 육체적으로나 정신적으로 건전하게 성장․발달할 수 있도록 지역사회나 사회복지 서비스 분야에 있는 공․사 단체나 기관들이 협력하여 아동복지에 필요한 사업을 계획하여 실행에 옮기는 조직적인 활동을 의미한다(대구대학교 사회복지연구소 편, 1986).

2. 아동복지의 의의³⁾

1) 아동복지의 필요성

(1) 아동의 발달과업

아동은 성장 단계단계 마다에 이루어야 할 발달과업과 원칙이 있다. 각 단계별 발달과업을 유아기, 아동기, 청년기의 과업으로 나누어 보면 아래와 같다.

① 유아기의 발달과업

㉠ 보행을 배운다. ㉡ 고체음식을 먹는다. ㉢ 말을 배운다. ㉣ 배설통제를 배운다. ㉤ 성별을 구별하고 이에 따른 성에 관한 예의를 배운다. ㉥ 생리적인 안정을 유지할 줄 안다. ㉦ 사회적․자연적 현실에 관한 단순개념이 형성된다. ㉧ 부모․형제․자매․타인의 정서관계를 맺는다. ㉨ 선․악을 판단할 수 있으며 양심이 발달된다.

② 아동기 발달과업

㉠ 일상적인 활동에 필요한 신체적 기능을 배운다. ㉡ 성장하는 자기 자신에 대한 건전한 태도를 형성한다. ㉢ 같은 연령의 친구와 사귀는 법을 배운다. ㉣ 읽기, 쓰기, 셈하기의 기본기술을 배운다. ㉤ 일상생활에 필요한 개념을 발달시킨다. ㉥ 양심, 도덕, 가치척도가 발달한다. ㉦ 적절한 성 역할을 배운다. ㉧ 사회집단 제도에 대한 태도가 발달된다.

③ 청년기의 발달과업

㉠ 자기체격을 인정하고 자기의 성 역할을 인식한다. ㉡ 남녀 동년배의 친구와 새로운 관계를 갖는다. ㉢ 부모 또는 다른 성인으로부터의 정서적 독립을 이룬다. ㉣ 경제적 독립의 필요성을 절실히 느낀다. ㉤ 직업선정을 하고 그에 맞는 준비를 한다. ㉥ 시민생활에 필요한 지식과 태도를 키운다. ㉦ 사회적으로 책임 있는 행동을 원하고 이를 실천한다. ㉧ 결혼과 가정생활의 준비를 한다. ㉨ 행동의 지침으로서 적절한 과학적 세계관에 맞추어 가치체계를 형성시킨다.

위에서 살펴본 모든 발달 단계설과 과업이 내포하고 있는 뜻으로서 중요한 것은 각 단계의 과업에 적기성․기초성․누적성․불가역성의 원리라고 말할 수 있는 원칙이 있어 유아기의 경험과 교육과 아동복지의 중요성을 절실하게 느끼게 한다.⁴⁾

(2) 아동의 발달원리

① 기초성의 원리

기초성이란 인간발달의 과업이 초기에 이루어지는데 이 발달이 제대로 이루어지지 못하면 후일의 발달에 영향을 주게 된다는 것을 뜻한다. 즉 어릴 때일수록 그 때의 경험 여하가 그 후를 위한 초석적인 의미를 가진다는 원리이다.

② 적기성의 원리

인간의 발달과업에는 발달하기에 가장 적절한 시기가 있어서 그 시기에 그 발달과업이 이루어지지 못하면 다음 발달에 지장을 초래하게 된다.

적기성이란 그때가 그 과업, 그 학습, 그 경험을 성취할 수 있는 가장 적기적인 기회이며, 이 기회를 놓친다면 다른 때엔 그리 적시적인 효과가 없다는 것이다.

③ 누적성의 원리

누적성이란 아동이 환경결함으로 그의 성장과 발달에 한번 결손이 생기면 그 결손이 다음 단계의 성장발달에도 영향을 준다는 원리이다. 즉, 인간발달에서의 ‘빈익빈 부익부’의 기제라고도 말할 수 있다.

즉, 앞 단계에서 잘못되면 다음 단계에서는 그것이 원인이 되어 더 잘못되고, 잘못이 누적되어 또 다음 단계에는 더욱 잘못된다는 기제이다. 반대로 잘된 것이 원인이 되어 다음 단계에서 더 잘되는 것도 누적성의 원리이다.

④ 불가역성의 원리

불가역성의 원리란 '불가회복성'이라고 불리어도 좋을 것이다. 발달에는 일종의 ‘돌아오지 않는 강’의 성질이 있다. 한 단계에서 잘한 것 또는 잘못한 것의 영향이 다음 또 다음 단계에 미치기는 할 망정, 역으로 다음 단계에 잘한다고 해서 그것이 전단계의 잘못에 영향을 주거나 이를 교정, 보충하는 데에는 한계가 있다는 것이다.

2) 아동복지의 중요성

(1) 기본적 생활의 보장

인간은 만물의 영장이면서도 세상에 처음 태어났을 때는 가장 무기력한 존재이며 어느 동물보다도 가장 긴 보호와 양육을 필요로 하는 존재이다. 따라서 한 인간으로 태어나 제 몫을 다하는 사회적 인간으로 성장․성숙하기 위해서는 타인의 도움이 일정한 기간동안 절대적으로 필요하다.

영아기(0-2세) 동안에는 가장 기본적인 음식섭취와 배설물의 통제도 혼자 힘으로 하기 어려울 뿐만 아니라 언어에 의한 의사소통도 거의 불가능하다.

유아기(2-7세)에는 기초적인 생활이 어느 정도 가능하지만 아직도 혼자서 지낼 수 없고 외부의 위험에서 벗어날 수 있는 힘도 없고 노동능력도 없어서 인간발달의 어느 단계보다도 가장 의존적인 시기라 할 수 있다.

그리하여 예전에 이 시기의 어린이는 부모와 그 가족에 의해서 기본적 생활이 보장되었으나 현대산업사회에 와서는 여러 가지 사회구조나 가치관의 변화로 부모나 가족이 어린이의 양육을 전적으로 책임지기가 힘들게 되었다.

때문에 부모나 그 가족이 당면한 신체적, 정서적, 사회적인 어려움으로 인해 양육의 기능을 다하지 못할 경우 이러한 부모나 가족을 도와 어린이가 기본적 생활을 유지하여 건전하게 성장․발달할 수 있도록 하는 사회의 노력은 아동복지의 1차적인 중요한 의미이다.

(2) 국가의 인력보호와 육성

어린이는 나라의 새싹이요, 장래를 짊어질 기둥이라고 이야기하고 있는 바와 같이, 어린이는 한 국가의 장래뿐 아니라 세계의 장래에도 깊이 관여한다.

어린이는 지(知)․덕(德)․체(體)를 겸비한 인간으로 성장하여야 한 사회와 국가 및 세계의 소망스러운 앞날을 기대할 수 있다. 그리하여 각 나라에서는 아동애호사상을 고취시킬 뿐 아니라 아동의 복지증진을 위해 각종 교육․문화․의료시설을 설치하고 이들의 건전육성을 도모하고 있다.

(3) 사회문제의 발생예방

복지란 인간의 욕구를 충족시키거나 사회문제를 해결하기 위한 각종의 서비스를 말한다. 이러한 관점에서 아동을 위한 복지란 아동들이 가지고 있는 욕구를 충족시켜 사회문제를 미연에 방지하거나 해결하기 위한 각종의 활동으로 볼 수 있다.

아동은 성인과 마찬가지로 기본적인 생리적 욕구와 2차적인 문화적 욕구를 가지고 있다. 다시 말하면 아동은 적절한 의식주의 생활을 통해 기본적인 생리적 욕구를 충복해야 한다.

그러나 아동은 스스로 생리적․문화적 욕구를 충족할 수 있는 능력이 없으므로 부모나 친지 및 사회에서 이러한 욕구를 충족시켜 주지 않으면 안된다.

만약 이러한 욕구가 적절히 충족되지 않을 경우 건강하고 밝게 자라날 수 없을 뿐 아니라 사회에 유익한 일꾼으로도 성장하기가 어렵다. 결과적으로 심하게 욕구가 충족되지 못하면 각종 질병에 걸리게 되고 청소년으로 자라났을 때 비행과 가출행위도 하기 쉬워진다.

따라서 아동복지는 아동이 자라나 야기 시킬 사회문제의 발생을 미연에 방지하기 위해서 필요하며 그 중요성을 가지는 것이다.

3. 아동복지의 기본이념

아동을 보는 눈은 다양하다. 그리고 아동의 욕구와 문제를 해결하고자 하는 방식 또한 시대나 사회에 따라 여러 가지가 있을 수 있다. 이러한 다양한 아동관이나 복지관은 한 사회의 가치나 태도를 의미하는 것으로 그 사회의 특성과 상호작용을 하면서, 사회를 변화시키기도 하고 사회의 영향을 받기도 하는 이데올로기⁵⁾라 할 수 있다.⁶⁾

아동복지의 이념은 오랫동안 아동보호의 역사적 과정을 거쳐 20세기에 들어와서 비로소 그 정립을 보게 되었다. 20세기 최초의 것으로 볼 수 있는 1922년의 독일 아동법은 제1조에 "독일인 아동은 신체적, 정신적 및 사회적 양육을 받을 권리를 가진다"라고 하여 아동의 인권 또는 아동의 복지권 사상을 강조하였다.

1909년 미국의 루즈벨트 대통령에 의하여 소집된 제1차 백악관 회의에서 아동보호에 관한 정립을 제창하였는데, 그 후 1924년 국제연합이 발표한 아동의 권리헌장(제네바 헌장) 및 1959년 국제연합이 제네바 선언에 대치하는 ‘아동권리선언’등이 아동복지 이념에 대한 세계적 경향이 되었다.

우리나라 헌법 제9조에는 “모든 국민은 인간으로서의 존엄과 인권을 확인하고 이를 보장할 의무를 가진다”고 했고, 헌법32조 1항에는 “모든 국민은 인간다운 생활을 할 권리를 가진다”라고 명시되어 있다. 아동들도 당연히 권리를 갖게 되는 것이다.

아동복지법 제1조에 “이 법은 아동이 건전하게 출생하여 행복하고 건강하게 육성되도록 그 복지를 보장함을 목적으로 한다”했으며, 제3조에는 “① 모든 국민은 아동을 보호양육하고 사회생활에 적응되도록 육성할 책임을 진다. ② 국가와 지방자치단체는 보호자와 더불어 아동을 건전하게 육성할 책임을 진다”라고 명시되어 있다.

대한민국 어린이 헌장은 1923년 5월 1일 제정된 어린이날 정신을 바탕으로 하여 모든 어린이가 차별 없이 인간으로서 존엄성을 지니고 겨레의 앞날을 이어나갈 새 사람으로서의 존엄성을 지니고 겨레의 앞날을 이어나갈 새 사람으로 존중되며 바르고 아름답게, 씩씩하게 자라도록 함을 지표로 삼는다. 그 본문에는 어린이들을 가정, 보건, 교육, 문화, 오락, 민주시민으로서의 육성, 과학의 탐구, 위험으로부터의 우선보호, 장애아들의 재활, 학대와 노동착취에서의 탈피 및 세계인으로서의 육성 등으로 바람직한 어린이 상을 정립하고 있어 아동복지의 이념구조가 명시되어 있다.

지난 1979년 국제연합은 이 해를 ‘세계 어린이 해’로 정하였고, 조약의 효력을 위해 각 국의 비준동의가 필요했다. 우리나라도 이 비준에 서명한 바 있다(아산사회복지사업재단, 1997:5～9).⁷⁾

4. 아동복지의 범위와 대상⁸⁾

아동복지의 대상은 요보호 아동은 물론 모든 일반 아동들까지 포함한다는 것이 기본정신이다.

그러나 여기에서 유의할 점은 일반 아동의 복지를 강조함으로써 요보호 아동의 복지를 무시하거나, 이와 반대로 요보호 아동의 복지를 강조함으로써 일반 아동의 복지를 소홀히 해서는 안될 것이라는 점이다. 아동복지의 기본정신은 일반아동과 함께 요보호 아동의 복지를 동시에 포함한다(장인협․오정수, 1997:19).

아동복지는 기본적으로 전체 아동을 그 대상으로 한다. 그러나 아동복지의 발달과정에서 나타나는 것과 같이 어느 국가에서나 초기에는 고아․기아가 대상이 되었으며, 다음으로 빈곤가정의 아동, 신체상의 장애아동 순으로 발달하여 오늘날에는 특수한 장애를 가진 아동은 물론 모든 아동을 그 대상으로 하고 있다(성영혜, 1991).

「사회사업백과사전」에서는 “아동복지는 전체 아동들(well-being)에 관심을 가진다. 그러나 아동복지는 특히 최상의 아동발달을 가로막는 그 가족이나 지역사회의 조건에서 자라는 아동들에게 초점을 둔다.

따라서 아동복지의 대상체계는 크게 요보호 아동과 일반 아동으로 이분화할 수 있는바, 이는 다음과 같이 요약될 수 있다.

【아동복지의 대상체계】

대 상

구 분

내 용

요보호

대 상

․양육환경상의 문제아동

․신체적․지적․정서적 장애아동

․사회적․법적 요보호 아동

․빈곤가정아동, 결손가정아동, 부모부재아동 등

․신체장애아동, 정서장애아동, 정신장애아동 등

․가출아동, 비행아동

일반아동

․일반건전아동

․근로청소년, 농어촌아동 등

΍ght="32.213px" ※ 자료 : 장인협․오정수 공저(1994), p.127.

제 2장. 아동복지의 발전적 전개과정

역사적으로 보아 자녀의 양육은 부모의 책임에 전적으로 일임되어 왔다. 다만 부모가 자녀를 책임질 수 없는 특수한 상황에서 불가피하게 아동의 양육이 문제가 되는 경우 사회가 대신해서 아동을 맡아서 기르고자 사회보호가 발전하여 온데서 아동복지가 시작되었다.

산업화․도시화 등으로 인한 사회제도의 변화는 부모의 아동양육에 사회가 개입되어야 할 필요성을 증가시켰다. 사회보호의 범위는 확대할 수밖에 없게 된 것이다.

극단적으로 이스라엘 키브츠의 공동육아와 같이 집단육아로 까지 사회보호가 부모의 책임과 의무를 제도적으로 대신하는 경우가 있다. 사회적 개인의 대상으로 간주되는 불행한 아동은 현재의 기준으로 보자면 재난이나 빈곤의 희생의 여아들이 차별대우를 받았으며, 백정, 갖바지, 노비 등의 비천한 계급 출신의 자녀들은 사회적으로 멸시와 천대의 대상이었을 것이다.

따라서 지금으로 보자면 이러한 아동들은 천한 계급의 성인들과 동일하게 대우한 것이었고 사회에서는 이를 당연한 것으로 간주되었다.

전통사회, 특히 조선시대에 불행한 아동의 사회적 보호는 관에 의해 직접 실시되기보다는 민간이 주도적으로 실천한 영역이었다. 관(官)은 규정을 제정하여 방침을 정하고 감독하여 소요물품의 일부를 관급하는 정도에 그치고 말았다. 아동에 대해서 보다 더 많은 관심과 주의를 기울이게 된 것은 최근세라 부를 수 있는 20세기 전후부터라고 할 수 있는데, 이는 산업혁명이 본격화되고 이의 여파로 모든 제고가 급격히 변하게 되어 아동의 양육도 과거의 모습을 유지할 수 없게 되었기 때문이다. 아동의 영향을 준 변화의 모습을 Kadushin은 몇 가지로 정리하고 있다.

첫째는 사회의 경제적, 정치적 상황의 변화이다.

산업혁명으로 경제적 수준이 향상되어 요보호 아동을 사회가 돌볼 여력을 가지게 된 것이다. 더욱이 정치의 민주화로 정치지도자가 되기 위해서는 비생산층 인구의 이익에도 관심을 가지지 않을 수 없었다. 또한 아동문제를 감소시킴으로써 사회적 안정을 이루기 위한 정치적 고려가 작용하였다.

둘째는 사회제도의 전문화이다.

역사상 장기간 대부분의 사람들은 농촌에서 살면서 함께 성장하고 서로 친근하게 알고 지냈다.

확대가족, 이웃, 종교기관, 직업집단은 그들의 영역 내에서 아동문제가 발생하였을 때 상호원조를 통해서 자체적으로 해결하였다. 그런 사회에는 많은 고아는 있었지만 고아원은 없었다.

그러나 산업화, 도시화되면서 그러한 아동보호의 기능은 소멸되었고 그것을 대신할 새로운 제도의 도입이 필요하게 된 것이다. 아동의 사회적 보호는 전적으로 담당할 별도의 제도가 필요하며 따라서 현대적 의미의 아동복지서비스의 출현이 필요하게 되었다.

셋째는 과학의 발달과 아동기의 발견이다.

과학적인 지식과 기술의 발전으로 근로자의 생산성이 향상되었으며, 아동 발달에 관한 과학적인 관심과 연구결과로 아동기의 중요성이 새삼 인식되었다.

넷째는 아동수의 변화이다.

보건위생, 영양, 환경 등 아동이 성장할 수 있는 조건이 향상됨으로써 아동의 수명이 연장되고 가족계획의 보급으로 적은 수의 아동이 출생하여 생존의 기회가 많아졌다. 그래서 고출산, 고사망 시기에 비교하여 아동의 가치는 높아졌고 아동에게 보다 더 관심과 애정을 기울이게 되었다.

다섯째는 아동의 지위 변화이다.

아동은 부모에게 예속된 존재이고 한 인간으로서의 법적 지위가 인정되지 않았었다. 부권은 그의 자녀인 아동에게 거의 절대적이었다. 그러나 아동의 권리를 점차적으로 받아들이면서 부모의 권위는 그에 상응하는 책임을 인식하는 방향으로 변화하였다.

그러나 우리나라의 경우 이러한 현대적 의미의 아동복지가 우리 자체 내의 발전과정을 거쳐서 현재에 이르렀다고 보기는 어렵다. 오히려 과거에 유지되던 아동의 사회보호에 관한 전통, 제도, 관행이 이조 말 일본에 병행됨과 동시에 거의 폐지된 것 같이 보인다(구자현 1968:178).

그 후 일제 강점기에 신문물의 도입에 일찍 눈뜬 일제 또는 외국 선교사에 의해서 초기 형태의 아동복지 서비스가 새로 실시되었다.

그리고 대한민국 수립 후 서구식 또는 그것을 변형한 일본식 형태로 받아들여 우리의 실정에 따라 수정하여 실천하게 되었다고 보는 것이 옳을 것이다.⁹⁾

제 3장. 한국 아동복지관의 변천과정¹⁰⁾

아동복지는 그 시대, 그 사회의 경제구조, 가족조직 및 아동의 위치와 관련하여 성인을 어떻게 생각하느냐와 밀접하게 연관되어 있다. 아동의 탄생이 축복의 소산이라고 생각하는 시대에서는 아동복지사업이 아동을 위해서, 아동을 위한 내용으로 편성되어 있고, 아동의 출생을 저주스럽게 생각한 시대와 사회에서는 아동의 복지는커녕 생존조차 유지하기 힘들게 되어 있다.

아동을 위한 복지사업의 역사는 상당히 짧은 셈이다. 그나마 조직적인 체계 하에서의 활동은 거의 19세기 이후의 일이고 현대적인 의미에서의 아동복지사업은 20세기의 산물이라고 볼 수 있다.

과거 각 시대의 사업을 훑어보면 나름대로 그 시대 아동들의 문제를 해결하려는 노력의 결정이었음을 알 수 있고, 그 방법이나 성과의 여부에 다소 미흡함이 있음에도 불구하고 아동을 위한 복지증진에 공헌하여 왔다고 할 수 있다.

따라서 한국 아동복지관의 변천과정을 살펴보기 위해서는 시대별로 사회상황을 살펴볼 필요가 있다.¹¹⁾

1. 제 1기(해방 후～1960년까지) ; 절대적 빈곤의 아동복지시대

1) 시대적 배경

해방(解放)과 6.25로 인한 건국 초기의 우리나라는 사회․정치적 격동 속에서 모든 국민이 빈곤 속에서 생활하던 시기였다. 이 시기는 일제의 수탈, 해방, 6․25전쟁 등의 사회 정치적 혼란과 전근대적 산업구조로 인해 전체인구 2천만 명 중 400여만 명의 국민들이 생존적 생활을 영위하는 데에도 어려움을 겪었던 절대적 빈곤의 시기였으며, 전쟁과 월남인으로 이한 고아, 기아, 미아 등의 요보호 아동이 급증하던 시기였다.

따라서 1950년대의 아동복지정책은 아동의 생존을 위한 의․식․주의 기본적인 욕구를 충족시켜주는 물질적 자원의 분배에 치중하였으며, 가족을 잃은 요보호 아동들을 대상으로 최소한의 가정생활을 영위할 수 있도록 시설수용을 제공하는 복지정책이 주를 이루었다.

그러나 이 시기는 정부차원의 복지가 없는 대신 민간차원 즉, 외국민간단체의 지원과 사업을 통한 복지가 가장 활발한 시기였다고 하겠다.

구미의 자선구제사업이 들어와 초보적 수준의 사회사업이 형성되기 시작한 것은 조선말엽부터이다. 구미의 사회사업은 현금이나 현물 등의 형태로 지원되면서 해방 후 구호사업의 중요한 부분을 차지하게 되는데, 주로 종교단체 중심의 이들 외국원조단체들은 이 시기 복지사업에서 없어서는 안되는 재원 및 서비스 제공원이었던 것이다.

이 시기에 아동복지정책의 대부분을 이루었던 시설수용은 1946년에 미군정에 의해 제정된 후생국보3호를 시작으로 이재민, 피난민, 고아 등에 관한 응급처리와 임시구호가 본격화되었으며, 1950년의 후생시설 설치 구호령을 통하여 아동복지시설의 최소기준이 제정되었다.

이로 인해 1945년에는 전국 42개의 고아원에 수용된 아동의 수가 1,819명인 반면 1955년에는 484개소에 50,417명, 1961년에는 615개소에 63,355명, 1967년에는 589개소에 70,944명, 1969년에는 570개소에 64,849명이 수용되어 당시의 아동복지정책이 수용시설을 통한 아동의 기본적 생존을 보호하는 데에 초점을 맞추었음을 알 수 있다(최원규, 1995).

따라서 이 시기 아동복지의 현실을 당시의 상황 속에서 살펴보면,

첫째, 이 시기 아동복지는 시설중심의 구호사업으로 사회복지사업에서 차지하는 비중은 매우 컸다. 특히 전쟁고아에 관한 대책은 국가로서는 어쩔 수 없는 상황으로 이러한 부담을 줄일 수 있는 방안으로 외원에의 의존과 민간의 참여유도를 통해 나타났다.

둘째, 이 시기 아동복지에 관한 제도는 전무한 상태로 국가 자체의 형성과 정착이 이루어지는 초기단계에 있는 시기였으므로 복지정책이나 법률 그리고 행정에 대한 제도의 완비가 이루어지지 않았던 “제도 이전”의 시기였다.

따라서 아동복지의 지침은 주로 민군정 시대의 행정각서나 지침 또는 과도정부에서 이루어진 관련 지침 등이 전부였으며, 이에 따라 이루어지는 사업 역시 요보호 아동을 위한 구호사업에 지나지 않았다.

2) 아동복지의 문제

한국사회는 ‘복지와 권리의 부재(without welfare and rights)’라는 사회적 특성을 지니고 있다(최균, 1996). 특히 이 시기에 있어 아동에 대한 권리라고는 부모의 책임, 그리고 국가의 구호에 관한 책임이 아동복지의 전부이다.

1946년 [아동노동법규]와 1947년 [미성년자 노동보호법] 그리고 1957년의 [대한민국 어린이 헌장]등은 아동의 권리에 관한 국가의 관심과 그에 관한 개입을 의미하는 노력이라 할 수 있다.

즉 아동을 과중한 노동으로부터 보호하는 것과 이에 관한 아동의 권리를 규정하는 법을 제정한 것 그리고 선언의 의미가 강하나 아동의 건전한 성장과 발달을 위한 성인 또는 사회의 관심과 책임을 강조한 어린이 헌장을 선포한 것은 단순구호수준의 이 시기 아동복지의 특성 속에서 아동권리에 대한 국가의 개입을 규정하고 있다는 의의가 있다.

그러나 전쟁으로 인한 요보호 아동의 증가는 개인적 문제에서 출발한 것이 아니며 사회적으로 발생한 사회문제로서 이 시기의 아동복지의 대상은 수용보호를 요하는 아동이며 그 외의 아동에 대하여는 가족의 책임 하에 두었다.

따라서 요보호 아동은 시설보호와 입양으로 심리적 부모-자녀관계를 중시하는 것으로 정책적으로 입양을 장려하거나 추진하여 국가가 아동에 대한 적극적 개입을 통해 아동보호문제를 해결하고자 하는 의미로 해석된다.

입양정책 역시 부모의 결함으로 인해 발생한 아동보호문제를 입양사업으로 해결하고자 하는 관점은 없었으며, 단지 부모를 잃어버린 아동에 대한 국가의 일시적인 조치에서 출발했음을 할 수 있다.

3) 국가의 개입

이 시기는 국가가 형성되고 정착되는 과도기에 있었으므로 복지에 대한 국가의 역할은 물론 국가 자체의 역할에 관한 논의도 제대로 이루어지지 못했었다.

이미 발생한 요보호 아동을 위한 사후개입을 통한 구제의 성격이 이 시기 아동복지의 특성으로 국가의 아동복지 사업은 예방과 치료 또는 삶의 질의 향상이라는 복지의 광의적 개념보다는 구제차원의 사후개입의 성격이 강했다. 따라서 아동복지에 관한 국가역할에 관해서 국가는 최소한의 개입을 원칙으로 하고 있다.

아동복리법의 제정이 정부의 예산부담으로 1960년대 이후로 미루어진 것(김만두, 1991)은 이 시기 정부조직 자체의 불안정성과 더불어 최소정부 또는 야경국가의 성격이 강했음을 알 수 있다.

이는 1960년대 이후 강력한 정부의 출현과 더불어 정부의 역할이 확대되면서 “강력한 정부 안에서의 최소복지”라는 새로운 현상과는 구별되는 “절대적인 작은 국가”의 성격을 보이고 있다.

복지에 관한 국가의 개입은 요보호아동이 발생한 이후에 그리고 구제의 성격으로 이루어지며, 근본적으로 아동복지의 책임은 가족이 지는 것이며 국가의 역할은 그런 의미에서 소극적이며 회의적이다.

이유는 국가가 해결해야 할 사안은 비단 복지에만 국한된 것이 아니므로 국가는 외국 민간단체의 원조나 국내에서 이루어지고 있는 민간차원의 시설사업이나 입양사업 등을 장려하고 관리할 뿐 더 이상의 국가역할에 대해서는 회의적이었다.

그리고 이 시기는 아동에 대한 복지나 권리 또는 부재한 시기로 미군정 하에서 [아동노동법규]와 [미성년자 노동보호법]이 제정되기는 하였으나 선언적 의미가 강했을 뿐 실제 노동하는 어린이의 권리를 보장해 주지는 못했다.

1957년 제정․공포된 [어린이 헌장] 역시 아동의 중요성을 일깨우는 일종의 아동애호사상의 보급이라는 차원에서는 의미가 있을지 모르나 이러한 선언을 통해 이 시기 아동의 현실이 좀 더 나아졌다고는 할 수 없다.

아동의 보호에 관한 전통적인 부모책임의 가치관이 유지되는 이 시기의 아동복지는 권리의 개념이 형성되기 이전인 국가의 최소한의 개입으로 복지가 이루어졌다. 이러한 복지사업 속에 내재한 아동복지의 성격은 요보호 아동 중심의 잔여적 복지이며, 국가가 체계적인 제도화를 통한 복지사업을 전개하기 전 단계인 아동구호형 복지가 이루어지던 시기이다.

2. 제 2기(1961～1980년까지) ; 보편적 아동복지시대

1) 시대적 배경

5․16군사쿠데타로 집권한 박정희 정권은 18년간은 “한강의 기적”이라고 불리는 획기적인 경제성장과 발전을 이룩한 시기이다. 국가의 제일목표도 ‘잘 살아보자’는 경제성장이었고 국민의 욕구 또한 그러했다. 따라서 1977년 수출 100억불 달성을 비롯해 국민총생산의 증가는 현대사에 기록될만한 변화였던 것이다.

사회복지의 측면에서 볼 때, 이 시기는 근대적 성격의 사회복지가 시작된 시기라고 할 수 있는데, 제 1기(해방후부터 1960년까지)에는 부재하던 각종 복지관련 법들이 제정되면서 사회복지의 기본구조를 형성하기 시작하게 된다.

1961년 생활보호법, 아동복리법, 고아입양특례법, 1963년 사회보장에 관한 법률, 아동복지법 시행규칙, 보호시설에 있는 고아의 후견직무에 관한 법률 시행령, 산업재해보상보험법, 1967년 고아입양특례법 시행령, 1970년 사회복지사업법, 1976년 입양특례법 등 법의 무더기 제정을 통해 사회복지의 기초를 성립하게 되었다.

그러나 이러한 법률의 무더기 제정의 배경에는 당시 군사쿠데타로 집권한 정부의 정당성과 정통성을 공고히 하고자 하는 당시 정권의 의도가 담겨있어 복지자체가 목적이기보다는 정권의 유지를 위한 수단이었던 것이다(송주미, 1998).

1970년대의 경제성장으로 인한 절대빈곤의 감소는 고아, 기아, 미아 등의 요보호 아동의 수를 감소시킨 반면 산업화, 도시화, 핵가족화, 소득의 불균형 등의 사회구조적 변화와 가족해체로 인한 결손가정아동, 소년소녀가장세대, 가출아동, 비행아동, 시설퇴소연장아동 등의 다양한 형태의 요보호 아동이 양산되었기 때문이다.

예를 들면, 결손가구인 편부모 가구의 수는 1970년의 59만에서 1980년에서는 74만으로 1990년에는 89만으로 점차 증가되고 있음을 알 수 있으며, 1985년부터는 소년소녀가장세대라는 새로운 요보호 아동이 아동복지의 대상으로 인식되기 시작하였다.

2) 아동복지의 문제

1958년 아동복리법안은 4․19혁명으로 보건사회부에 반려된 후 5․16군사정부 당시의「군사최고회의」에 다시 제안되어 1961년 12월 30일 법률 제912호로 「아동복리법」은 역사상 처음으로 제정되기에 이른다.

아동복리법은 아동이 그 보호자로부터 유실, 유기 또는 이탈되었을 경우, 아동의 건전한 출생을 기할 수 없는 경우 또는 기타의 경우에 아동이 건전하고 행복하게 육성되도록 그 복리를 보장함을 목적으로 한다고 규정하고 있으며, 18세 미만의 요보호 아동과 출산전후 3월 이내의 요보호 임산부를 법의 적용대상으로 하고 있다.

이 시기 요보호 아동 보호의 증핵은 상당기간동안 여전히 시설수용보호였는데, 요보호 아동을 무차별 시설에 수용 보호하는 것이 아니라, 아동의 개별적인 요구에 따라 다양하고 적절한 보호를 행한다는 취지로 아동상담소 외에 10여종에 달하는 아동복지시설을 설치하고, 시설보다는 가정에서 보호받게 한다는 취지로 입양과 위탁보호, 탁아서비스를 권장하였다(이혜경, 1993).

아동복리법 시행령 제2조¹²⁾에서 규정하고 있는 아동복리시설의 종류로는 ① 아동상담소 ② 보육시설 ③ 조산시설 ④ 정신박약아보호시설 ⑤ 양호시설 ⑥ 신체허약아보호시설 ⑦ 지체부자유아보호시설 ⑧ 탁아시설 ⑨ 아동휴양시설 ⑩ 교호시설 ⑪ 소년직업보도시설 ⑫ 아동입양위탁시설 등 12종이다. 이러한 아동복리시설의 설치는 국가와 자치단체는 물론 재단법인도 설치할 수 있도록 규정하고 있다.

이 시기 아동복지는 요보호 아동 대상의 시설보호 중심이었으며, 시설보호에 대한 대안으로 입양과 위탁 또는 탁아시설의 증가를 권장하는 탈시설 정책이 시작되는 시기이기도 하다.

탈시설 정책으로 인해 1960년대 후반부터는 시설의 수나 시설수용 아동의 수가 실제로 점차 감소하였다. 정부는 보호시설에 있는 고아의 후견직무에 관한 법률(1961), 아동복리시설 설치 기준령(1963), 재단법인 설치허가 기준령(1963) 등을 제정하고 아동복리시설의 인가갱신제도를 도입하는 등 시설설치에 관한 규제 감독을 강화하는 한편, 육아시설, 영아시설의 신설을 원칙적으로 금하고 타 목적 사업에서 육아시설 또는 영아시설로 목적 변경하는 것도 금하였다(이혜경, 1933).

이 시기 아동복지가 이전과 다른 점이라면 바로 정부가 요보호 아동의 보호에 있어 다양한 사업을 시도하게 되었다는 것, 즉 입양이나 위탁사업을 통해 아동보호의 질을 높이기 위해 적극적으로 아동의 대리양육을 권장하는 프로그램을 실시하게 된 것이다.

이 시기의 아동복지 대상과 특성을 알아보면

사업의 예	대상의 예	특 성
시설보호사업 (원외 감사로 인한 정부지원 확대)	요보호아동 (전쟁고아 및 불우아동)	잔여적
아동지원사업 (불우아동 결연사업 : 77년부터 시작, 성장고아 직장주기 사업)	요보호아동	잔여적
위탁 및 입양 (62년부터 위탁보호, 76년부터 국내입양 적극추진)	요보호아동	잔여적
아동상담사업	요보호아동	잔여적
아동애호사상 구현 (어린이날 행사)	모든 아동(가족)	제도적
탁아사업	빈곤가족의 자녀	잔여적

【아동복지 대상과 특성】

※ 자료 :「보건사회백서」, 각 년도

위의 표에서 알 수 있듯이 이 시기는 절대적 빈곤의 아동복지시대에 비해 아동복지사업이 좀 더 다양해지기는 하나 그 대상은 요보호 아동 중심으로 별다른 차이를 보이지 않고 있다.

1961년 아동복리법의 제정이 아동복지의 이전까지의 사업을 제도화시킨다는 점에서 의미가 있으나 그 대상은 요보호 중심으로 규정․실시되고 있음을 알 수 있다.

3) 국가의 개입

이 시기의 아동복지사업은 주로 사후적 성격이 강한 사업들이다. 즉, 아동복지는 요보호 아동이 발생한 이후 국가의 개입에 의해 해결되는 것으로 보호와 대리적 의미의 서비스가 주가 된다.

이 시기의 아동복지 서비스 역시 자유방임주의 형태와 마찬가지로 아동문제에 대한 최소한의 개입을 선호하지만 때에 따라서는 정부의 강력한 정책을 통한 요보호 아동의 감소에 기여하고자 한다. 예를 들면 정부주도의 입양사업이 대표적인 경우이다.

또한 정부는 아동복리법의 제정과 더불어 각종 아동관련법령을 제정․공포하고 이의 실행을 위해 정부주요시책으로 위탁이나 입양, 불우아동결연사업 및 시설연장아동 직장주기 캠페인 등(보건사회백서, 각년도)을 적극 추진하는 등 국가역할을 강화시키는 사업들을 추진하였다. 그러나 그 역할의 범위는 여전히 요보호 아동 중심의 잔여적 성격을 지닌 것으로 최소정부에서 나타나는 최소한의 개입을 전제로 한 사업들이다.

특히 1970년대는 1962년부터 시작된 경제개발 5개년 계획의 성공적 추진으로 인하여 산업구조의 개편, 수출의 급격한 시장 등 전례 없는 경제성장을 이룩함으로써 국민생활이 괄목할만한 수준으로 향상되었고 6․25동란 이후의 아동보호에 있어 상당한 기여를 해 온 외국민간원조단체의 원조도 이러한 국민소득의 증대에 따라 소멸되기 시작한다.

1973년의 모자보건법은 임산부와 영유아의 정신적․신체적 건강을 위해 의료혜택이라는 비물질적 사회자원을 배분시켜 주는 아동복지로 볼 수 있으며, 1977년의 특수교육법은 장애아동에게 교육기회를 제공함으로써 이들의 기본적인 권리를 보장해 주는 것으로 볼 수 있다.

또한 1985년의 보호관찰법은 소년범죄자의 사회재활의 기회를 제공하기 위한 법규이며, 1989년의 모자복지법은 모자가정이 건강하고 문화적인 생활을 영위하는 데에 목적을 두었다.

이와 같이 1970년대 후반부터 나타난 아동의 기본권에 대한 새로운 시각과 다양한 형태의 요보호 아동을 위해서 정부는 1981년도에 아동복지법을 제정하고 이들 아동의 비물질적․심리적 욕구도 충족시켜주는 복지정책을 시행하기 시작하였다. 아동복지법은 1961년에 제정된 아동복리법을 개정한 것으로 이 법은 요보호 아동뿐만 아니라 모든 아동의 복지를 보장하는 것을 목적으로 하여 모든 아동의 건전한 출생, 성장, 육성을 위해 국가, 사회, 부모가 책임이 있음을 규정하였다.

즉 모든 아동은 생존을 위한 물질적 욕구의 충족뿐만 아니라, 건전한 성장과 육성을 위한 사회자원을 공평하게 배분 받아야 할 권리가 있음을 명시하고 있다.

예를 들면, 아동복지법 제8조는 문제아동과 요보호 아동의 지도를 위해 아동상담소를 설치하도록 하여 요보호 아동의 심리․정서적 문제를 해결하기 위한 상담 서비스가 아동복지의 한 부분이 됨을 명시한 조항이라고 할 수 있다.

1970년대 경제성장과 더불어 산업현장에 종사하는 여성노동자의 증가로 인해 아동양육의 문제가 대두되게 되고 이를 해결하기 위한 대안으로 정부는 탁아사업을 추진하게 되고, 때를 같이 하여 외국민간 원조단체의 지원이 감소하면서 그 재정부담이 정부에게로 양도되게 되어 아동복지시설이 확대되게 된다.

이 시기의 아동복지서비스는 절대적 빈곤의 아동복지시대에 비해 종류는 다양해졌으나, 서비스의 성격은 요보호 아동 중심의 잔여적 복지사업으로 아동상담사업이나 탁아사업은 제도적 의미의 복지사업으로 확대되지 못하고 있었다.

따라서 서비스의 성격은 주로 1차(보호)적 서비스이며 대리적 서비스이다. 단 아동상담사업과 탁아사업은 변화와 치료, 예방과 강화의 의미를 강조하기 시작한다. 아동상담의 경우 불우 아동의 상담 및 조치를 통해 아동의 문제는 물론 가족에 개입하여 단순한 구호자원이 아닌 적절한 보호의 조치가 전문가를 통해 이루어지도록 하고 있다(보건사회백서, 각년도).

사업의 예

대상의 예

시설보호사업

(원외 감사로 인한 정부지원 확대)

1차적(보호)서비스 (잔여적)

대리적 서비스

아동지원사업

(불우아동 결연사업 : 77년부터 시작, 성장고아 직장주기 사업)

1차적(보호)서비스 (잔여적)

지지적 서비스

위탁 및 입양

(62년부터 위탁보호, 76년부터 국내입양 적극추진)

1차적(보호)서비스 (잔여적)

대리적 서비스

아동상담사업

1차적(보호)서비스

2차적(변화와 치료)서비스

지지적 서비스(잔여적)

아동애호사상 구현 (어린이날 행사)

4차적(삶의 질 향상) 서비스

탁아사업

3차적(예방과 강화)서비스

보완적 서비스(잔여적)

【서비스의 종류와 성격】

※ 자료 :「보건사회백서」, 각 년도

또한 보편적 아동복지시기인 1961년에 아동복지법이 제정되었다. 그러나 동란 후유증으로 발생한 고아관리를 주목적으로 한 법률이어서 1981년 보건사회부는 이를 전체 아동의 복지증진을 위한 법으로 전면 개정하였다.

개정된 아동복지법은 헌법 제9조에 명시된 바, 모든 국민은 인간으로서 존엄성과 가치를 지니며 국가는 개인이 가진 불가침의 기본적 인권을 확인하고 이를 보장할 의무를 진다고 하는 정신과 동 법 제32조에 규정된 모든 국민은 인간다운 생활을 할 권리를 가지며 국가는 사회보장, 사회복지의 증진에 노력할 의무를 진다는 이념을 잘 반영해 주고 있다.

이와 같이 개정된 아동복지법은 종전에 요보호 아동을 중심으로 하던 정책과 병행하여 일반아동을 포함함으로써 일반아동들의 건전 육성과 복지의 적극적인 추진을 기본정신으로 담게 되었다.

보편적 아동복지 시기의 아동보호문제 원인은 당시 상황 즉, 경제성장 우선주의로 인한 복지에의 무관심과 맞물려 부모의 부적절한 보호로 인한 요보호 아동 발생이라는 부모 개인의 결함 및 실패에 두고 있다.

따라서 아동보호의 원인은 부모 개인의 심리적 결함이나 역할의 실패라는 개인적 차원에서의 해석을 통해 때로는 자유방임주의적이며 때로는 국가부권주의적인 특징을 보이게 된다.

이러할 때 국가의 역할은 “강력한 국가 속의 작은 복지”의 특성을 보이고 있다. 경제정책과 관련된 국가의 역할에 있어서는 강력하고 낙관적인 국가관을 표명하고 있으면서 복지에 관해서는 여전히 작은 국가를 지향한다. 물론 복지관련 법의 무더기 제정과 더불어 국가주도의 입양 장려 책이나 시설정비사업 등을 보면 아동복지에 관한 부분적인 개입을 볼 수 있으나, 이러한 국가의 복지는 시대적 배경에서 보았듯이 정권의 정치적 정당성 확보를 위한 수단에 불과했던 것이다.

따라서 국가의 복지개입 시기는 여전히 사후적이며 그 개입의 정도에 있어서도 “국가보조 또는 감독하의 최소복지”형태이며, 복지의 책임에 있어서도 기본적으로는 부모 및 가족에 있는 것으로 보았다.

3. 제 3기(1981년～현재) ; 세계기준에 의한 아동복지시대

1) 시대적 배경

1980년 5월 광주 민주화 항쟁을 무력으로 진압한 군사쿠데타는 새로운 사회에 대한 국민의 열망과는 반대로 군부에 의한 장기간의 통치가 지속되게 되었고 1986년 아시안 게임과 1988년 올림픽을 통해 국가적 자긍심을 자극하면서 정권의 정통성수립에 열을 올리게 되었다.

그러나 경제성장에 따른 절대적 빈곤의 감소는 상대적 박탈감에 의한 복지욕구를 유발하게 되었으며, 노동조합의 조직화를 통한 정부에의 강력한 요구행위, 경제개발위주의 정책의 한계 노출, 정권의 비민주화를 통한 비판세력의 증가, 부정부패 등으로 인해 정부에 대한 불신이 커져갔다.

이러한 시점에서의 우리나라 사회복지부문의 성장은 1960년대 초 신군부 정권에 의한 대량입법, 1987년 노동자 대투쟁 이후 등장한 제 6공화국에서 실시된 3대 사회복지제도(의료보험, 국민연금, 최저임금제)가 이와 같은 이론적 범주와 부합하는 사실인 것이다.

이 시기의 정권 정당성 확보를 위한 수단으로 사회복지 관련법들의 제정과 개정이 활발하게 이루어졌다. 예를 들면 1981년 아동복지법 제정, 1982년 유아교육진흥법 제정 및 생활보호법 개정, 1987년 청소년육성법, 남․녀 고용 평등법 제정, 1989년 장애인복지법 전문개정, 1994년 영유아보육법 개정, 아동복지법 시행령 개정 등 다양한 종류의 복지관련 법률의 제․개정 작업을 거치면서 정부차원의 사회복지 실천을 표면화하고 있다.

1990년대는 우리나라가 경제선진국으로 도입을 갖춘 시기일 뿐만 아니라 아동복지의 측면에서는 1990년 국제연합에서 천명한 아동의 기본적인 권리를 충족시켜주기 위한 ‘아동의 권리협약’에 가입함으로서 우리나라 아동복지의 내용과 기준이 범세계적인 규약을 충족시켜 주기 위한 준비를 갖추게 되었다. 또한 이 시기는 아동복지의 영역과 내용이 다양화, 세분화된 시기이기도 하다(김기환, 1997).

그러나 실제에 있어서는 복지사업간의 부조화 현상과 복지의 주체에 있어서도 국가와 민간 그리고 전문가간의 사이에서 서로 다른 복지의 발전속도를 보이고 있는 것이 이 시기의 특징이다.

그렇다면 이 시기의 아동복지는 어떤 특징이 있는지 알아보도록 하자.

첫째, 아동복지는 1981년 정권교체와 함께 아동복지법이 제정되면서 1961년 이후 요보호아동 중심의 복지를 내세운 아동복리법의 전면폐지를 경험하게 된다. 이 법의 의미는 이제부터 모든 아동(1조 목적과 2조 용어의 정의)의 복지를 위해 국가와 가족이 공동 책임진다는 전제 하에 국가가 해야할 사업 및 역할을 규정하고 있다.

이는 비록 정권의 유지에 필요한 수단으로 제정된 것 중의 하나라 하더라도 아동복지의 보편주의를 표방한 획기적인 접근이라는 점에서 의의 있는 사건이다.

둘째, 아동복지의 발전은 정부차원의 공공복지보다는 민간차원의 노력이 훨씬 더 활발하게 진행되는데, 학계를 중심으로 한 전문 아동복지서비스의 개발 및 적용은 비록 그 대상이 되는 아동의 수에 있어 제한적이기는 하나 상당한 발전을 이룩하고 있으며, 한국 아동의 현실에 맞는 복지 프로그램의 개발에 관심을 갖고 이를 위해 연구와 적용을 계속하고 있다고 하겠다.

셋째, 이 시기 아동복지사업은 여전히 잔여적 수준의 복지였으나 이전의 시기와 차이점이라면 요보호 아동 중심의 보호사업이 그 종류와 서비스의 질에 있어서 발전을 이루게 되었다는 것이다.

불우아동 결연사업이나 소년 소녀가장지원사업, 아동상담사업의 확대, 국내입양의 활성화, 성장고아 직장 주기사업 및 자립지원센타 설립 및 운영, 그리고 가정위탁 사업의 적극 추진(보건사회백서, 81～96년 참고) 등은 시설보호중심의 기존의 아동보호에서 탈피한 접근임을 알 수 있다.

넷째, 이 시기의 아동복지사업 중 정부의 중점사업으로 주목할만한 발전을 보인 대표적인 사업은 보육사업이다. 보육사업은 빈민아동에서 일반아동으로 그 대상의 보편성이 확립되어 가는 아동복지법의 이념을 가장 잘 수행하고 있는 대표적인 사업이다.

다섯째, 70년대 이후 영국을 중심으로 시작된 복지국가의 위기는 한국의 복지에도 영향을 주게 되었다. 따라서 제 5공화국시대에는 이러한 선진복지국가에서 제기된 복지국가 위기론이 대두되어 5공화국 후반부터 한국형 복지모형론이 등장하기 시작했다(권오구, 1997).

이에 따라 제 6차 경제개발계획(1987～91년)에는 “가족 및 지역사회의 복지기능을 최대한 조장”하며, “민간복지자원을 최대한 동원한다”는 일종의 복지의 민영화와 가족우선주의를 표방한 복지이념이 강화되고 있다(권오구, 1997 ; 한국보건사회연구원, 1995).

결론적으로 이 시기는 그 어느 시기보다도 경제적인 풍요로움과 정치적 안정기에 접어들면서 누적되어온 복지에 관한 일반인들의 욕구와 그에 관한 표현이 증대하게 되고 이에 대처해야 하는 국가의 기본적인 역할에 대한 기대가 커진 시기이다.

2) 아동복지의 문제

1980년 이후 선 성장 후 분배의 경제우선주의가 주춤하면서 한국의 복지정책과 의식은 사회적 추세와 더불어 변화를 갖게 되는데, 그 중 첫 번째는 바로 아동복지법의 전문개정으로 인한 복지대상의 보편주의화이다.

그러나 정부에서 주요 정책과제로 삼고 있는 사업들을 살펴보면 과거와 마찬가지로 잔여적, 치료적인 서비스의 특성을 유지하고 있음을 알 수 있다.

보건복지백서(1996)를 통해 제시한 아동복지의 사업에는 ① 요보호 아동 발생예방(아동상담사업의 추진, 어린이 찾아주기 종합센터 설치․운영), ② 가정보호제도(국내입양, 소년․소녀 가정세대 보호), ③ 시설보호제도(아동복지시설 보호, 시설연장아동의 자립지원), ④ 결연후원사업, ⑤ 아동애호사상 함양, ⑥ 보육사업 확충 및 내실화 등으로 되어있는데, 이중에서 아동애호사상 즉, 어린이날을 제정하여 일반대중의 관심을 유지시키는 것과 여성의 사회참여 확대로 인한 보육수요의 증가에 따른 보육사업의 확충 외에는 아동복지의 보편주의라는 종래의 법적 의도와는 달리 여전히 잔여적인 의미와 치료적이고 사후적인 의미의 복지사업이 전개되고 있음을 알게 된다.

아동복지사업지침(1995)에서 규정하고 있는 아동복지는 “사회의 특별한 보호가 필요한 요보호 아동을 포함한 모든 아동들이 가족 및 사회의 일원으로서 육체적․정신적으로 건강하게 성장, 발달할 수 있도록 보호․지원하여 그들의 건전 육성을 도모함”이다.

이는 아동복지의 대상인 모든 아동에게 국가가 구체적인 서비스의 혜택을 주어야 함을 의미하는데, 실제 사업마다 실시되고 있는 복지의 성격이 다르다는 점이 발견된다.

예를 들어 소년소녀가장 보호제도는 국가가 아동에게 적극적으로 개입하는 국가부권주의도, 부모를 지원하는 가족중심주의도, 아동의 권리를 보호하는 아동권리와 해방주의도 아닌 최소한의 생계보장을 해주는 일반인을 위한 생활보호와 동일한 의미만을 지니고 있을 뿐이다.

그러나 보육사업의 경우 정부는 1980년 이후 지속적인 관심을 기울여오다 1990년 이후부터는 저소득층 맞벌이 부부만이 아닌 일반가정의 부모의 요구에 부응한 보편적인 의미의 보육사업을 추진하게 된다.

1996년 1,787억원 이라는 막대한 운영지원을 비롯한 민간보육시설의 확충을 위한 국민연금기금으로의 융자사업실시(보건복지백서, 1996)는 현재까지 지속되어온 아동복지사업 중 보편적인 성격이 강하면서 국가의 지원이 큰 사업이라고 할 수 있다.

1980년대에는 법의 대상인 특정한 인간보다는 인간 또는 아동을 둘러싼 사회적 환경이 문제가 되는 시대이다. 이러한 아동의 문제상황에 직면하여 정부에서는 지금까지의 요보호 아동에 초점을 둔 정책을 발전시켜 국가운명을 짊어질 다음 세대의 건강한 「국민형성과 육성」이란 차원에서 1981년 3월 26일 정부제안으로 당시「국가보위 입법회의」제25차 본회의에 상정하여 1981년 3월 31일 수정 정의하여 1981년 4월 13일 법률 제3438호로 아동복리법은 아동복지법으로 법명이 개정되었다(김만두, 1991).

개정된 아동복지법은 아동복지에 관한 관점에 많은 변화를 가져왔는데 그 주요한 특징은 아동복지의 대상규정에 있다.

이 시기 아동복지의 주요 사업에서 규정하는 대상과 특성을 살펴보면 다음과 같다.

사업의 예	대상의 예	특 성
아동애호사상 구현 및 건전육성 (어린이날 행사, 아동전용시설설치)	모든 아동	잔여적
불우아동의 발생예방 (아동상담지도, 불우가정거택구호)	요보호아동 (비민아동)	잔여적
요보호아동의 보호․선도 (가정보호―소년소녀 가장 세대보호, 국내․외 입양, 가정위탁, 시설보호)	요보호아동	잔여적
아동지원사업 (결연사업, 자립생활관, 아동복지 자립지원센타)	요보호아동	잔여적
보 육	모든 아동	제도적

【아동복지 대상과 특성】

※ 자료 : 보건사회(복지)부,「보건사회(복지)백서」, 각년도 ; 보건복지부,

「아동복지사업지침」, 1995 등을 참고로 구성.

위의 표에서 알 수 있듯이, 모든 아동들을 대상으로 하는 아동복지법 규정은 사업의 구체화에 있어서는 요보호 아동 중심사업이 주를 이루면서 대상규정에 있어서 보편성과는 달리 내용상으로는 요보호 아동 중심의 잔여적 아동복지가 1981년부터 현재까지 지속되고 있다.

한편 이 시기 주요 아동복지 서비스의 내용을 보면, 1976년부터 실시되어 오던 불우아동의 결연사업이 1981년 어린이재단에 위탁되어 민간차원의 복지사업으로의 정착을 모색하게 되었으며, 1985년에는 소년소녀가장세대에 대한 지원사업을 적극적으로 추진하기 위하여 세대원 전원을 생활보호대상자로 책정하여 생계보호 및 의료보호와 교육비지원 등을 보장받을 수 있게 하였다.

특히 보육사업의 경우 1990년 이후 한국 아동복지의 대표적인 사업으로 자리잡고 있는 바, 이 시기의 가장 두드러진 특성은 부모의 자녀보호의 권리를 보호하기 위한 국가의 지원이 강하게 나타난 가족중심주의적 복지관을 엿볼 수 있다.

3) 국가의 개입

이 시기 아동복지는 다른 시기에 비해 국가의 역할에 관한 강조가 두드러지며 국가의 개입에 관한 긍정적이며 낙관적인 견해를 지니고 있음을 알 수 있다.

우선 아동복지법에서 규정한 “모든 아동”에 대한 복지의 책임을 국가는 보호자와 분담하면서(제3조), 이러한 부모에 대한 지원도 국가의 책임으로 보고 보육사업을 전개하거나 또는 아동권리의 확보를 위해 국제적인 노력을 하게 된다.

따라서 비록 그 복지의 내용이 요보호 아동 중심의 복지사업이 주를 이루고 있다 하더라도, 기본적인 국가의 아동복지관은 아동이 속한 가족을 보호하고 아동을 보호한다는 취지 하에 국가의 역할에 대한 강한 믿음과 신뢰가 내포되어 있다.

보건사회백서(1988)에 나타난 복지의 원칙 중 하나는 선 가정 보호원칙의 지속적 유지로 아동에 관한 일차적인 책임을 지고 있는 가족을 지원하는 것이 국가의 책임임을 분명히 하고 있다.

국가역할이 강조되고 있는 부분은 재원의 규모를 통해서 파악할 수 있는데, 이 시기 국가예산에서 사회복지 예산이 차지하는 비율과 아동복지 예산이 차지하는 비율을 보면 정부예산에서 보건사회부 예산이 차지하는 비율은 1981년 2.35%에서 1996년 1.10%에 이르기까지 대략 2～4%수준을 유지하고 있다.

또한 이 시기는 아동복지의 영역과 내용이 다양화 세분화된 시기이다.

1991년의 영유아 보육법과 청소년 기본법의 제정은 아동의 개념을 보다 세분화하여 발달적 과업에 따른 구체적 복지정책을 수행하려는 의지로 볼 수 있으며, 1990년대부터 점차 확대되기 시작한 청소년 상담사업은 아동의 심리․정서적 욕구충족을 아동의 기본적 권리로 인식하였음을 의미한다.

아동의 권리협약에 가입함으로서 아동의 기본적 권리가 점차 확대되고 복지정책의 내용도 변화될 필요가 있게 되었다.

1924년 국제연맹이 ‘아동의 권리에 관한 제네바선언’을 천명한 이후, 국제 연합은 1959년에 ‘아동권리선언’¹³⁾을 발표하였고, 1989년부터 ‘아동의 권리에 관한 협약’의 당사국이 되었다. 이 협약은 자국내에 있는 모든 아동들의 인격과 복지증진을 위한 입법, 행정, 경제 및 사회적 의무를 54개의 조항으로 규정하여 국가, 사회, 가정이 이를 충실히 실행할 의무가 있음을 표명하였다.

또한 국제연합은 협약에 서명한 170여 개의 당사국들이 매 5년마다 그 보고서를 국제연합에 제출토록 하여 우리나라에서도 국제적으로 협의된 아동복지의 수준을 준수하여야 하는 의무를 지게 되었다(강명순, 1996).

아동권리에 관한 협약은 아동이 보호의 대상으로서만이 아니라 적극적인 권리의 주체가 됨을 명시하고, 모든 아동들은 기본적 생존권 외에, 건전한 가정환경으로부터 양육되어질 권리, 교육과 보건에 대한 권리, 문화적 생활을 영위할 권리, 아동학대로부터의 보호, 입양에 있어서 아동 최우선의 이익, 노동력 착취금지 등을 제시함으로서 모든 아동이 절대빈곤으로부터 벗어남은 물론 상대적 박탈감으로부터도 해방되어 아동의 전체적인 삶의 질이 향상되도록 국가는 최선을 다해야 함을 천명하였다(보건사회연구원, 1992).

따라서 1990년대 이후의 아동복지는 선진 경제와 세계화에 따라 아동의 권리에 관한 국제적 협약을 준수하도록 노력하여야 하는 시기이며, 21세기의 아동복지정책도 이러한 국제적 기준에 맞추어 설정되어야 할 것이다.

Ⅲ. 결 론

이상과 같이 우리나라의 시대적 상황의 아동복지관의 변천과정을 역사적 관점에서 고찰하여본 결과 앞으로 우리나라의 아동복지의 방향¹⁴⁾을 다음과 같이 요약해 본다.

첫째, 아동복지의 주인공인 아동들의 모든 권리를 인정하며 아동문제가 가족문제와 불가분관계가 있음을 인식하고 지역사회와의 관계에서 아동과 가족을 이해하고 지원되어야 할 것이다.

둘째, 가족기능의 강화 서비스로 가정상담이나 부모 교육 프로그램을 제공하여 오늘날 가족해체 현상을 예방하고 모든 아동에게 건전한 가정환경을 제공한다는 예방적 차원의 서비스가 강화되어야 할 것이다.

셋째, 아동복지에 대상과 전달체계의 문제로 아동에 대한 법규와 행정부처를 일원화하여 행정의 중복현상을 막아야 할 것이다.

또한 아동에 관련된 동일한 성격의 문제를 상담소 주체에 따라 서로 다른 서비스를 제공하지 말고 일관적이고 지속적인 서비스 제공에 노력을 기해야 할 것이다.

그리고 공적 전달체계의 확립과 아동복지기관의 성격과 역할에 따른 횡적인 협력 체제와 종적인 의뢰체계가 이루어지도록 아동복지기관의 특화와 종사자의 전문성 제고를 고려하여야 한다.

넷째, 아동복지의 예방차원의 서비스 정착이다. 아동복지서비스가 다양한 가족과 각 가정 상황에 맞는 서비스를 제공할 수 있도록 법적․제도적 장치의 마련을 폭넓게 강구해야 할 것이다.

다섯째, 사회자원의 배분정책으로 오늘날 상당수의 아동이 절대빈곤에서 벗어나지 못하므로 현행의 아동복지정책은 모든 아동이 생존을 위한 기본욕구가 완전히 성취될 수 있도록 포괄적이고 적극적인 복지정책이 시급하다 할 것이다.

【 참 고 문 헌 】

1. 김명남(2001),「아동복지정책에 관한 연구 ; 시기별 아동복지정책의 실태와 문제를 중심으로」, 단국대학교 정책경영대학원 사회복지학과 석사학위논문.

2. 성영혜․김연진 공저(2001),「아동복지」, 서울 : 동문사.

3. 장연화(2000),「한국아동복지 변천과정에 관한 사적고찰」, 강남대학교대학원 사회사업학과 석사학위논문.

4. 송주미(1998),「한국 아동복지관의 변천과정 연구 ; 정책분석을 중심으로」, 숙명여자대학교대학원 아동복지학과 아동복지전공 박사학위논문.

5. 아산사회복지사업재단(1997), 아동복지편람, 아산사회복지사업재단.